Свой, чужой, ничейный

Институт аренды леса в России в нынешнем виде является неэффективным и имеет смысл только как первый шаг к введению полноценной частной собственности на леса. Арендовать кусочек «зеленого богатства» в нашей стране можно на 49 лет. И это практически все, что может относительно просто сделать частный бизнес на землях лесного фонда. Такая ограниченность хозяйственной деятельности приводит к злоупотреблениям — как со стороны государства, так и со стороны частных лесопользователей. Для повышения экономического эффекта лесного комплекса (который из самодостаточного в ходе реформ вдруг превратился в убыточный) очевидно необходимо реформировать существующую систему. Варианты предлагаются разные: от расширения прав лесопользователей до введения института полноценной частной собственности на лесной фонд.

Частное и эффективное

В мае прошлого года между главой Рослесхоза Владимиром Лебедевым и тогдашним главой Счетной палаты РФ Сергеем Степашиным состоялась заочная перепалка относительно института аренды леса. Степашин по итогам проверки древесного фонда Ленинградской области посетовал, что количество леса в регионах сократилось в 36 раз (источники этих цифр тогда указаны не были), и связал это с тем, что «90% всех лесов находится в частных руках». На это Лебедев ответил, что в перспективе хочет сдать в аренду весь российский лес, кроме заповедников. И заявил, что институт аренды лесов позволит кратно увеличить вырубки: с 47,4 млн м3 в 2000 году до 99,9 млн м3 в 2010 году. 

В этом споре налицо столкновение двух парадигм: государственной и частной. Приверженцы первой уверены, что государство в лесу — лучший хозяин (а потому даже арендные отношения необходимо существенно ограничить), вторые же говорят о том, что только конкретный хозяйствующий субъект на безусловно закрепленной за собой на праве собственности территории может эффективно вести хозяйство — в том числе и лесное. 

Истоки этого спора — в истории нашей страны. Небольшой исторический экскурс для темы развития арендных отношений важен, поскольку на реальных примерах показывает, какой тип хозяйствования действительно более эффективен. Интуитивно нам представляется, что государственный. Однако это, утверждают специалисты, связано с тем, что, как минимум, три поколения наших соотечественников жило в условиях исключительно государственной собственности на леса. Но после установления советской власти далеко не всем было очевидно, что частную собственность на лесопользование необходимо отменить.

Аргументы сторонников национализации леса были просты, но крайне недоказательны. Так, знаменитый лесовод Георгий МОРОЗОВ писал по этому поводу: «Лес должен принадлежать только государству, и последнее должно быть хозяином в нем… Государственность — это общность интересов; лес, принадлежа государству, принадлежит тем самым всем, и только государство может целесообразно распоряжаться им в интересах всенародных». Уже тогда преподаватель лесного права московского Лесного института Николай ФАЛЕЕВ в своей работе «Принципы обобществления лесов» писал: «Здесь полное отсутствие аргументации; это мистика, религия, символ веры, романтическое озарение государственности. На утверждении, что лес — это подарок природы, нельзя построить теорию, обосновывающую нахождение леса только в государственной собственности».

Но самое главное: на стороне апологетов частной собственности на леса были данные статистики. Дело в том, что в дореволюционной России арендные отношения на леса не были доминирующими. В северных регионах — прежде всего Архангельской и Вологодской губерниях — две трети леса принадлежали государству, и только 4% — частному бизнесу. С точки зрения экономики это было вполне обосновано: население в этих регионах было малочисленным, сбыт лесной продукции практически отсутствовал, а потому продукцию отрасли могли продать в среднем по стоимости 7 копеек с десятины при средней стоимости леса по России в целом около 2 рублей. 

В остальной России в свою очередь государству принадлежало только 40% лесов, и преобладающей формой собственности на лесные массивы была именно частная. Лесной комплекс в этот период был, как известно, прибыльной отраслью даже в условиях формирующейся рыночной экономики, а доходы отрасли (налоговые и неналоговые) являлись одной из значимых статей доходов национального бюджета.

Административная чехарда

Еще одна предпосылка формирования системы арендных отношений в лесу в ее нынешнем виде — многочисленные и частые административные реформы отрасли.  Даже по сравнению с другими отраслями государственного управления лесная сфера с 2000 года была одной из самых нестабильных в стране. Пик реформирования пришелся примерно на период 2000-2007 гг. Так, в 2000 году указом президента РФ Владимира Путина были ликвидированы Федеральная служба лесного хозяйства и Государственный комитет по охране окружающей среды, что и породило бурный период преобразований в управлении лесами, не закончившийся по сути и по сей день.

Далее в 2006 году был принят Лесной кодекс — на смену аналогичному документу образца 1997 года. Основных изменений в новом кодексе было несколько, но все они являлись принципиальными. Прежде всего изменилось перераспределение властных полномочий в деле управления лесным фондом. Леса по-прежнему оставались федеральной собственностью, однако основные полномочия по управлению в этой отрасли были переданы регионам — именно они с тех пор и определяют финансовые и иные параметры аренды с лесопользователями. Это существенно отличалось от прежней системы, при которой 95% лесов были подведомственны Министерству природных ресурсов, а остальное — Минсельхозу. Впрочем, разделение полномочий отчасти было проведено с некоторым лукавством: регионам отдали всю тяжесть организационных мероприятий, тогда как основная часть арендной платы за пользование лесами все равно перечислялась в федеральный бюджет, который затем компенсировал регионам ряд затрат в виде субвенций на содержание леса. 

«Самая злободневная для нас проблема — слабое финансирование лесного хозяйства со стороны федерального центра. Общая площадь лесного фонда в Томской области превышает 28 миллионов гектаров. А федеральная субвенция на один гектар составляет 9 рублей 24 копейки. Для сравнения: в Новосибирской области при площади лесного фонда около 6,5 миллиона гектаров субвенция составляет почти 35,5 рубля на гектар. В Алтайском крае площадь лесного фонда — около 4,5 миллиона гектаров, субвенция — 67 рублей 71 копейка», — констатирует губернатор Томской области Сергей ЖВАЧКИН.

Система управления дробилась и на низовом уровне. В частности, единые лесные администрации (которые сочетали в себе функции хозяйствования, контроля за пожарами, ухода за лесом, а также административного контроля) были разделены на «административные» и «хозяйственные». В большинстве регионов Сибири это означало, что государство фактически самоустраняется от надзора в лесных массивах. А оставшиеся там «лесничества» могли выполнять государственные функции только в случае заключения с ними госконтракта — на деле это означало, что к концу 2000-х большинство лесхозов в Сибири были просто ликвидированы или существенно реформированы в сторону сокращения надзорной деятельности. Так, с 2007 года среднегодовая численность лиц, лиц, наделенных правами лесной охраны в регионах, составляет около 12 тысяч человек. Даже для такого региона, как Красноярский край или Иркутская область, это крайне незначительное количество, не говоря уже о всей стране. 

Отдельный пласт изменений был связан и с самими арендодателями. В некоторых отношениях им были даны дополнительные полномочия, а кое-где размах их деятельности был существенно ограничен. Так, новый Лесной кодекс расширил возможности застройки лесов, переданных в аренду, без изменения их формального статуса (то есть «на бумаге» лес может оставаться лесом, а «по факту» превращаться, например, в усадьбу). Также полномочия арендаторов были расширены в части взаимоотношений с местным населением. Последние были ограничены в заготовке дров для собственных нужд, а если речь идет о деловой древесине, то получить ее на селе по факту быстро и без административных барьеров могут только многодетные семьи. Но были и ограничения прав арендаторов — правда, вряд ли кто-то был против этого. В частности, арендаторы через несколько лет после введения Лесного кодекса лишились права на ведение противопожарной деятельности в лесу — на это стала требоваться специальная лицензия. 

«Проблем в ЛПК сегодня достаточно. Это и отсутствие законодательной базы, огромный теневой оборот, контрабанда, отмывание денег, уклонение от налоговых и таможенных платежей, незаконный возврат НДС. Вызывает большие вопросы качество работы следственных органов. В прошлом году из 35 возбужденных по стране дел в сфере ЛПК в Сибирском федеральном округе зарегистрировано только одно», — резюмирует заместитель министра внутренних дел РФ Евгений ШКОЛОВ. 

Аренда навыворот

В результате всех перечисленных административных и исторических метаморфоз российский лесной рынок получил институт аренды в ее нынешнем виде. Это, прямо скажем, странный институт. Ведь, как правило, лес берется в аренду для того, чтобы непосредственный объект арендного интереса был изъят — то есть вырублен на промышленные нужды. Эта ситуация сродни знаменитой корове кота Матроскина из Простоквашино, который утверждает, что животное — государственное, а все, что оно дает — молоко и телят, — «наше». 

Добавим, что лесопользование через институт аренды не является универсальным законом. Для некоторых категорий лесопользователей в этом правиле есть исключения. Например, лесное законодательство дает возможность предоставления лесных участков на основании решений органов власти (то есть без проведения аукциона) для реализации так называемых «приоритетных инвестиционных проектов» с уровнем инвестиций 300 миллионов рублей и более. Инвестор в случае, если его проект получает статус приоритетного инвестиционного, может получить в аренду лесной участок с соответствующим разрешенным объемом заготовки древесины за половину от минимальной платы, установленной для остальных пользователей правительством Российской Федерации (а также некоторые другие привилегии). Эта проблема особенно актуальна в Сибири для некоторых районов Красноярского края и Иркутской области, в которых работают (или собираются работать) крупные лесозаготовители: перерабатывающие комплексы, ЦБК, фанерные и мебельные комбинаты и так далее.

Тем не менее при всей несовершенности нынешнего института аренды лесов он стал фактически доминирующим в хозяйственном отношении на территории России. По информации руководителя управления общественных связей Федерального агентства лесного хозяйства РФ Владимира Дмитриева, в аренду уже передано 200 млн гектаров лесов (из общей лесной площади 1280 млн га). При этом чиновник посетовал, что лесной доход и отдача от лесопользования не столь велики, как надеялись в коридорах власти. 

Заметим, что кажущаяся незначительность доли сданных в аренду лесов обманчива — на самом деле это наиболее доступные и обоснованные для хозяйственного освоения угодья. Таким образом, большая часть сколько-нибудь пригодных для хозяйственного освоения лесных массивов уже находится в хозяйственном ведении того или иного субъекта лесопользования. Такая схема организации отрасли на деле ведет к монополизации рынка, уверены ученые. 

«Надо иметь в виду, что нынешняя форма аренды в России не имеет места в мировой практике. Раньше она применялась только в колониальных странах. В Индонезии, например, ныне обогнавшей Россию по ряду показателей динамично развивающегося лесного сектора, похожие формы аренды упразднены еще в 80-х гг. ХХ века», — констатирует профессор Московского государственного университета леса Николай МОИСЕЕВ. 

В развитых странах привычной нам системы арендных отношений не существовало либо она была заменена на более совершенные формы хозяйствования несколько десятилетий назад. Так, в Канаде, которая наиболее близка по природным характеристикам к основной части российского лесного фонда, также доминирует государственная собственность на леса. Однако там имеют место разнообразные лицензионные формы лесопользования, приспособленные к конкретным условиям каждой провинции, со сроками от 10 до 20 лет при обязательной проверке через каждые пять лет независимой от органов управления и лесопользователя организацией на предмет выполнения договорных обязательств. 

«Экономический механизм осуществления лицензионных форм лесопользования не имеет ничего общего с примитивнейшим в России администрированием платежей, которые никакого отношения не имеют к рыночной экономике. Стоит также напомнить, что крупные лесопромышленные предприятия и объединения, вплоть до транснациональных корпораций в промышленно развитых странах, в том числе в скандинавских, львиную долю древесины получают на торгах из государственных и частновладельческих лесов, используя по контрактам подрядчиков из числа представителей мелкого и среднего бизнеса, и таким образом добиваются гораздо более внушительных результатов, чем российские арендаторы, создавшие монопольную рыночную среду, которая является тормозом для развития всего лесного сектора экономики России», — говорит Николай Моисеев.

Кстати, примерно такая же система существовала и в дореволюционной России — в этом смысле ничего уникального для нашей страны здесь нет. До 1917 года древесина на корню из государственного лесного фонда отпускалась только через открытые торги, что позволяло реализовывать лес по максимально возможной рыночной цене и обеспечивать самодостаточное функционирование отрасли. Вместе с тем, кроме рыночных механизмов, существовала и строгая система государственного контроля. Хозяйственный субъект, выигравший древесину на торгах, не имел права приступить к рубке, пока лесничий не выпишет ему лесорубочный билет. И уже после заготовки древесины никто не имел права вывезти лес, пока лесничий не сопоставит реальные объемы вырубки с заявленными, выдав транспортный билет — своеобразный пропуск для провоза. Такой системе, как видно, позавидовали бы многие современные системы контроля в регионах России.

Пора меняться

Но нельзя не заметить, что нынешнюю несовершенную систему лесопользования пытаются менять. Ее дефекты как для государственного бюджета, так и для самих лесопользователей (не говоря уже об эффективной и безопасной эксплуатации лесных ресурсов) слишком очевидны, чтобы на длительный период сохранять статус-кво. 

«Нужно признать, что лесопромышленный комплекс Российской Федерации - убыточное направление экономики. Для того чтобы изменить ситуацию, нужно в первую очередь совершенствовать нормативно-правовые основы государственного управления лесами», — заявил недавно в Новосибирске начальник отдела государственной политики в сфере использования и воспроизводства лесов Департамента государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Павел ТРУШЕВСКИЙ. 

В частности, очевидно, что необходимо менять систему сбора арендных платежей, поскольку нынешняя не окупает даже саму себя, не говоря уже о генерации прибыли для всех участников процесса. Из-за пробелов в лесном законодательстве, регулирующем арендные отношения, только Сибирский федеральный округ теряет несколько миллиардов рублей в год. С другой стороны, есть и такие, кто платят арендную плату, но не используют леса по назначению. 

«Есть арендаторы, как собаки на сене: захватили огромные площади в аренду, но не используют их в полном объеме. Это прямой вред государству», — констатировал руководитель Департамента лесного хозяйства по Сибирскому федеральному округу Александр ГУРА.

И некоторые реальные подвижки уже происходят. Например, в начале этого года Минприроды РФ анонсировало отмену лицензирования для организаций, которые должны или могут тушить лесные пожары. Об этом сообщил «Известиям» глава пресс-службы Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) Владимир ДМИТРИЕВ. На деле это означает, что арендаторы скорее всего возьмут на себя ответственность (в том числе закрепленную и в договорах аренды, что ранее было запрещено) за тушение и профилактику лесных пожаров. 

«Лицензирование отсекло лесохозяйственные организации, а они играли огромную роль в тушении пожаров. Кроме них зачастую на территории нет другой силы, способной тушить огонь. Большую часть лесных пожаров тушили на ранней стадии лесозаготовители», — заявил газете руководитель противопожарной программы «Гринпис Россия» Григорий КУКСИН.

Не подумать ли о частной собственности?

Есть и более радикальные проекты реформирования института аренды лесного фонда. Наиболее распространенный — увеличение максимального срока аренды с нынешних 49 до 80-100 лет. Однако, уверены эксперты, это лишь растянет на более длительный срок уже существующие сегодня проблемы, не решив радикально ни одну из них.  

«Если заключить договор аренды на 100 лет с конкретным физическим или юридическим лицом, в течение этого срока неизбежно произойдет смена арендатора, лесного законодательства, лесной политики и т. д., что ставит под сомнение эффективность долгосрочной аренды», — уверен заведующий кафедрой лесной политики, экономики и управления СПбЛТА Владимир ПЕТРОВ. 

Кроме того, не решится главная проблема экономической стороны деятельности лесного комплекса — его неэффективность, вытекающая из недостаточных платежей арендаторов.

Потому неизбежно встает вопрос о развитии института частной собственности на леса, а также различных формах государственно-частного партнерства, в том числе концессии. Тогда теряет базу экономическое содержание арендных отношений — собственно, платежи за право пользования лесами, которые в конечном счете и тормозят развитие отрасли, существенно сокращая возможности для перспективного инвестирования. 

«При всех недостатках и несовершенстве арендных отношений для отечественных условий это прообраз будущей частной собственности на леса. Уже сейчас можно с определенной степенью вероятности предположить, что первыми частными лесовладельцами станут арендаторы, длительное время занимающиеся этим видом бизнеса», — считает Владимир ПЕТРОВ.

По его словам, отношение к этому институту в России в последнее время все более спокойное. Такие выводы он делает на основе анкетирования студентов петербургской лесной академии, которое проводится здесь с 1997 года. Ежегодно опрашивается около 300 студентов, возраст которых составляет 21 год — это специалисты, которые через 5-7 лет станут лицами, принимающими те или иные решения в отрасли. Хотя количество противников частной собственности на леса по данным этих опросов остается стабильно высоким, это связано в основном со стереотипами, в основе которых — представление, что частные леса будут стремительно вырублены без проведения необходимых процедур лесовосстановления.

Однако против этих стереотипов исторический опыт России, а также нынешняя реальность западноевропейских государств. При введении хотя бы частичного института частной собственности на лесные насаждения (хотя бы в формате концессий) в отрасли сформируется класс собственников, ориентирующихся на эффективное лесопользование прежде всего, поскольку любой грамотный собственник заинтересован в сохранении и приумножении своего капитала. Это как раз то, чего сегодня так не хватает в отрасли.

Особое мнение

Губернатор Иркутской области Сергей ЕРОЩЕНКО

«На наш взгляд, крайне важно усилить ответственность арендаторов за пользование лесосырьевой базой, в том числе по тушению пожаров, а в настоящее время в Лесном кодексе отсутствует обязанность арендатора участка тушить лесные пожары. Недобросовестными арендаторами не выполняются противопожарные мероприятия. Так, в Иркутской области в аренду передано 28% от общей площади лесного фонда, площадь пожаров на арендованных участках в 2012 году составила 48,5% от площади, пройденной огнем.

Кроме того, в регионе будет проведена ревизия инвестиционных проектов в лесной сфере. Предприятия, не выполняющие заявленные обязательства, будут лишены государственной поддержки и лесных участков, которые будут распределены между другими участниками рынка».

 




Особое мнение

Губернатор Томской области Сергей ЖВАЧКИН

Для нашего региона, на две трети покрытого лесами, «лесной вопрос» — не праздный.

В 2013 году в структуре органов исполнительной власти мы создали департамент лесного хозяйства. Сегодня он управляет «Томсклесхозом», Томской базой авиационной охраны лесов, «Томсклесом» и Томским лесотехническим техникумом, охраняет наши леса от пожаров, ведет питомническую деятельность, организует работу лесничеств, реализует кадровую, образовательную, нормотворческую политику.

Что дало нам создание новой структуры? В 2013-м арендная плата за использование лесов составила полмиллиарда рублей. Она почти на 100 миллионов превысила план. Мы начали работу с должниками, с теми, кто не выполняет обязательства по лесовосстановлению. В итоге впервые перевыполнили на 60% план по восстановлению лесов. 

Мы внесли изменения в закон, который устанавливает нормативы заготовки древесины для нужд населения. Проанализировав ситуацию, поняли: прежние нормативы не способствовали решению жилищного вопроса, появлению новых поселков или хотя бы кварталов. Они просто создавали почву для перепродажи леса. Теперь же это экономически невыгодно.

Также мы внесли изменения в региональное законодательство, тем самым существенно декриминализовали лесную отрасль. Во-первых, упорядочили деятельность пилорам и перевозку древесины, поставили на учет 342 пункта приема и отгрузки леса. Во-вторых, запустили автоматизированную информационную систему, которая позволяет эффективнее проводить рейды, на месте проверять легальность происхождения любой партии древесины. Однако мы понимаем, что полностью вывести криминал из лесной отрасли сможем только при полном межведомственном взаимодействии, поддержке правоохранительной системы, общества.

Кроме того, стоит сказать и об одной системной проблеме, свойственной всем регионам России. Действующее лесное законодательство позволяет нам привлекать арендатора участка лишь к наблюдению за лесным фондом, к мониторингу. В то же время обязанность тушить пожары у арендатора отсутствует. Следовательно, зачастую отсутствует и ответственность перед властью и обществом за сохранение лесных ресурсов. Считаем необходимым внести соответствующие изменения в лесное законодательство — это консолидирует усилия власти и бизнеса по охране и защите одного из наших главных богатств от огня.

 


Автор: Сергей Чернышов